NAV: Fra rot i systemene til system i rotet

NAV er en skikkelig hårball, en nasjonal skandale, en vase av problemer med mange årsaker. Rot, forsinkelser, dårlig service og kostnadsoverskridelser er vanlig ved de fleste fusjoner, også de fra helvete, og forklaringen er som regel ”kulturforskjeller”. Jeg liker ikke kultur som forklaring på problemer – som regel er det bare en merkelapp for å slippe å dykke ned i de vanskelige detaljene, slippe å diskutere hvorfor systemer og prosesser som ikke passer sammen. Ikke minst for å slippe å diskutere teknologi – dvs. hvordan ting gjøres.

NAV er i seg selv et stykke informasjonsteknologi – en organisasjon som primært driver med informasjonsforvaltning og informasjonsprosessering, dedikert til å beslutte hvem som skal få hva, hvor og hvorfor. I en slik organisasjon er det toppledelsens fordømte plikt ikke bare å kunne noe om systemer og systemutvikling, men å ligge foran utviklingen, å være proaktiv. Når man har totalt uegnede systemer, slik NAV har, er det et resultat av manglende teknologi- og systemutvikling og –integrasjon over mange år, noe som igjen er et resultat av manglende forståelse for hva systemene faktisk skal gjøre. Igjen – dette er ikke noe nytt – det er helt vanlig at fusjoner som ser bra ut på papiret får problemer når det kommer til den faktiske gjennomføringen, og dette manifesterer seg gjerne som problemer innen IT, nettopp fordi ingen har sett på IT-siden før fusjonen startet. IT er nemlig noe som kommer til sist, gjøres av teknikere, og altfor komplisert for administrerende direktører. Sier de. Og får lov til å si det.

Men når politikere ikke kan noe om IT, er det ikke rart at politisk tilsatte ledere ikke bryr seg heller.

Systemarkitektur og filosofi

Slik jeg ser det, er hovedproblemet for NAV at man har mange delsystemer fokus på enkeltting som skal gjøres (betale ut en eller annen stønad, pensjon eller gi en tillatelse). Disse systemene er gjerne laget i form av en eller annen database, med et brukergrensesnitt på toppen der saksbehandleren går inn og fyller ut et skjema for at en mottaker skal få en ytelse. Dette betyr ikke bare at systemene ikke samhandler (slik at saksbehandler må inn i flere systemer for å få gjort enkelttiltak som krysser gamle systemgrenser) men også at begrepsapparatet er forskjellig. Et begrep (f.eks. et tiltak eller et forhold ved en person) trenger ikke være det samme i de ulike systemene. Ja, til og med begrepet "person" (i Norge representert ved et personnummer) trenger ikke være det samme.

Hele hensikten med NAV er at man skal kunne samordne ulike servicetilbud og -tiltak: Idealbildet er at en person skal komme til NAV for å søke en stønad og komme ut igjen med en jobb. Rent systemteknisk er dette ikke en vanskelig løsning å lage, men den krever massiv satsing på helt nye systemer og en annen måte å tenke både om oppgaver og teknologi. Det ideelle er at saksbehandler skal ha alle forhold rundt en person opp på den sammen skjermen, kunne velge hva som skal gjøres – og at systemet automatisk skal begrense saksbehandlers handlingsrom til det som er tillatt innenfor reglene. I stedet må denne kontrollen foregå på tvers av systemene av saksbehandler selv, ofte ved etterkontroller. Ikke rart ting tar tid.

Det finnes faktisk eksempler på offentlige etater som har fått dette til. I Norge har vi Skatteetaten som har laget sine systemer ut fra et brukerperspektiv over mange år, med en målrettet satsing på automatisering og forenkling. Men Skatteetaten har penger og relativt klare regler, og også et "riktig svar" å jobbe opp mot (korrekt skatt). Med unntak av særfradrag og komplekse firmaligninger, kan mye automatiseres i forhold til regler og uttrykkes i et tall. Ting er vanskeligere for en etat som har et komplekst tilbud og mer vurdering på tvers av systemer å forholde seg til. Man kunne tenke seg en løsning der NAV betalte bøter etter hvor lenge folk måtte stå i kø – at man faktisk satte en pris på kundens tid – men skal man virkelig få gjort noe, må man angripe på tre fronter – mer passende systemer, hardhendt forenkling og automatisering, og økt ressurstilgang.

Systemer: Se til Irland

Det irske sosialdepartementet (Department of Social and Family Affairs – sjekk deres websider i forhold til NAVs) fyller en lignende rolle som NAV, med ansvar for alle mulige utbetalinger og stønadsordninger, dels basert på faste regler, dels på saksbehandlers vurderinger. Der har man laget et saksbehandlingssystem basert på en avansert systemfilosofi kalt Naked Objects, hvor hensikten er at saksbehandler skal ha alle elementer av et sakskompleks – familieforhold, historikk, og mulige tjenester – på et grafisk dashbord der saksbehandler kan tilrettelegge ytelser ved å peke og klikke.

Irland var også tidlig ute med å lage systemer for meldingsutveksling mellom offentlige systemer – via et prosjekt kalt REACH. Hensikten her var at når noe skjedde – f.eks. at et barn ble født – ble en melding sendt til alle offentlige systemer (etter en verifikasjon) som så kunne reagere i forhold til dette. Vi har tilsvarende ting i Norge også – personnummer og Folkeregisteret er eksempler – men jeg mistenker at de kan utnyttes langt bedre ut mot f.eks. primærhelsetjenesten eller de enkelte NAV-kontorer.

Forenkling: Bare gjør det

I fjor vår jobbet jeg i USA, og trengte en attest fra NAV som sier at jeg er dekket av folketrygden. Systemteknisk er dette ikke noe problem – mitt personnummer må kobles til min arbeidsgivers (BIs) organisasjonsnummer, og en tidsperiode må knyttes til dette ved at BI bekrefter at jeg er ansatt og reiser i jobbsammenheng. Rent teknisk burde dette kunne ordnes omtrent som et boarding pass fra Norwegian: BI legger inn datoer og bekrefter, og så er det bare å trykke print.

NAV krever imidlertid skriftlig søknad på papir, både fra BI og meg – og saksbehandlingstiden er ni uker. Da jeg skrev om dette i desember i fjor, ble det litt rabalder, og en avdelingsleder fra NAV repliserte at de har gamle systemer, samt at man ikke kan automatisere dette fordi en del av sakene er kompliserte.

Men man kan ikke automatisere alle ombordstigninger på fly heller – bare de fleste av dem. Løsningen på disse problemene er å lage frontsystemer som håndterer de enkleste sakene, med enkle kontroller som spytter søknadene over til menneskelig kontroll hvis ting blir komplisert. Dette er enkelt, koster ikke mye penger, og er kjapt spart inn ved frigjøring av personale. Det finnes ingen unnskyldning for at forlengelse av arbeidstillatelse skal ta 12 uker i Norge og 10 minutter i Australia.

(For øvrig, se dette foredraget med John Seddon – et hovedpoeng: Heller enn å få opp farten i saksbehandlingen, spør folk om hvorfor de står i kø utenfor kontoret
. Ofte er det av helt unødvendige grunner, som at de må levere enda et skjema, gjerne med opplysninger etaten allerede har.)

Ressurser: Omfordeling heller enn mer penger

NAV håndterer en tredjepart av statsbudsjettet, og er i følge Riksrevisjonen ute av finansiell kontroll. Man trenger flere folk i alle ledd – men hvor skal man ta dem fra? Med risiko for å bli litt flåsete her, men med en seriøs undertone: Vi har i dag 20 Fylkeskommuner og over 400 kommuner hvor store deler av arbeidsstokken gjør ting som rett og slett ikke er nødvendig.

For å si det svært enkelt: Hva med å nedlegge Fylkeskommunen og overføre de som jobber der til saksbehandlerstillinger i NAV? Alternativt, hva med å nedlegge kommunene og overføre deres oppgaver til fylkene? Dette representerer en dreining fra intern administrasjon mot kundegrensensnitt – og i privat sektor har dette skjedd mange ganger før. IBM gjennomførte en storstilt endring av denne typen på sent 80-tall (tanken var god, men effekten kom ikke før insentivsystemer og store deler av staben ble skiftet ut på midten av 90-tallet). Det var slitsomt for alle, men snudde til syvende og sist organisasjonen fra det interne til det eksterne. Janne Carlzon gjorde noe lignende med SAS på samme tidspunkt. Poenget ligger ikke i smilekurs – det er grov nedvurdering av den enkelte ansattes kompetanse og verdighet – men i at ressurser konsentreres i kundegrensesnittet.

Saksbehandleren i NAV er den viktigste personen i organisasjonen, og systemer og rutiner må tilrettelegges slik at de som fronter mot kunden har alle muligheter og all bestemmelsesrett. De bør være best betalt, og best understøttet. Dette kan man gjøre ved at man forenkler hverdagen med selvbetjening og sentralisering av "industrijobber", men først og fremst ved at støttesystemer og erfaringsutveksling flyttes fremover mot saksbehandlere. Ikke inn mot sentrale ”hvitsnippfabrikker.”

Til syvende og sist…

Jeg er, av rent personlige årsaker, nokså opptatt av NAV og deres tidsbruk og manglende evne til intelligent og verdig kundebehandling. Jeg har en slektning som i perioder har blitt hindret i å komme tilbake til et normalt liv fordi NAV bruker forferdelig lang tid på søknadsbehandling. Vedkommende klarer seg, økonomisk og sosialt, takket være venner og familie som trer støttende til, og har utviklet betydelig personlig ressursstyrke ved å måtte forholde seg til, nettopp, NAV. Men totalresultatet er et vanskeligere liv og en stor og unødvendig ressursinnsats fra mange mennesker. Forsinkelsene betyr også et stort merarbeid for NAV – både med å kommunisere sin egen utilstrekkelighet, og etter hvert med å håndtere følgene av den.

Problemene i NAV må løses ved å lage nye systemer, ved å lage en ny organisasjon, og ved å tenke langsiktig. Intet i denne prosessen er enkelt. Politiske vedtak og høringer hjelper lite – vi vet hva problemet er, og all verdens vedtak vil ikke hjelpe hvis de ikke kan gjennomføres.

NAV trenger enkle, arrogante, vanskelige, politisk umulige og kortsiktige tiltak, gjennomført slik at man kan skrape sammen ressurser og motivasjon til å lage en gjenfødt organisasjon, med rutiner, teknologi, mål og kultur som samsvarer med det mandat man er satt til å forvalte.

Jeg er redd situasjonen må bli mye verre før noe skjer.

(Skrevet sent oktober 2009, oppdatert/noe endret januar 2010.)